SODBA SODIŠČA (veliki senat)
z dne 15. novembra 2011 (jezik postopka: nemščina)
„Neizpolnitev obveznosti države – Namera Računskega sodišča, da v državi članici opravi revizije – Nasprotovanje države članice – Pooblastila Računskega sodišča – Člen 248 ES – Nadzor nad sodelovanjem nacionalnih upravnih organov na področju davka na dodano vrednost – Uredba (ES) št. 1798/2003 – Prihodki Skupnosti – Lastna sredstva iz naslova davka na dodano vrednost“
V zadevi C‑539/09,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU, vložene 21. decembra 2009,
Evropska komisija, ki jo zastopata A. Caeiros in B. Conte, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
ob intervenciji
Evropskega parlamenta, ki ga zastopata R. Passos in E. Waldherr, zastopnika,
Računskega sodišča Evropske unije, ki ga je sprva zastopal R. Crowe, nato T. Kennedy in B. Schäfer, zastopniki,
intervenienta,
proti
Zvezni republiki Nemčiji, ki jo zastopata C. Blaschke in N. Graf Vitzthum, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožena stranka,
SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi V. Skouris, predsednik, A. Tizzano, J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.‑C. Bonichot, J. Malenovský in M. Safjan, predsedniki senatov, K. Schiemann (poročevalec), G. Arestis, A. Borg Barthet, M. Ilešič, sodniki, C. Toader, sodnica, in J.‑J. Kasel, sodnik,
generalna pravobranilka: V. Trstenjak,
sodni tajnik: B. Fülöp, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 15. marca 2011,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 25. maja 2011
izreka naslednjo
Sodbo
1 Evropska komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Zvezna republika Nemčija z nasprotovanjem temu, da Računsko sodišče Evropske unije v Nemčiji opravi revizije, ki se nanašajo na upravno sodelovanje na podlagi Uredbe Sveta (ES) št. 1798/2003 z dne 7. oktobra 2003 o upravnem sodelovanju na področju davka na dodano vrednost (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 9, zvezek 1, str. 392) ter podrobnih pravil za njeno uporabo, ni izpolnila obveznosti na podlagi člena 248, od (1) do (3), ES, členov 140(2) in 142(1) Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 z dne 25. junija 2002 o finančni uredbi, ki se uporablja za splošni proračun Evropskih skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek, str. 74) in člena 10 ES.
Pravni okvir
2 Uredba št. 1605/2002 je bila sprejeta na podlagi členov 279 ES in 183 AE. Člen 140(1) in (2) te uredbe določa:
„1. Računsko sodišče pri pregledovanju, ali so bili vsi prihodki prejeti in ali so vsi izdatki [odhodki] nastali na zakonit in pravilen način, upošteva določbe Pogodb, proračuna, te uredbe, izvedbenih določb in vseh drugih aktov, sprejetih na podlagi Pogodb.
2. Pri izvajanju svoje naloge ima Računsko sodišče pravico, da na način iz člena 142 pregleda vso dokumentacijo in informacije v zvezi s finančnim poslovodenjem služb ali organov za operacije, ki jih financirajo ali sofinancirajo Skupnosti. Računsko sodišče ima pooblastilo, da lahko zasliši vsakega uradnika, ki je odgovoren za prihodke in odhodke, in uporabi vse revizijske postopke, ki so primerni za navedene službe ali organe. V državah članicah opravlja revizijo skupaj z nacionalnimi revizijskimi organi ali, če ti nimajo potrebnih pooblastil, s pristojnimi nacionalnimi službami. Računsko sodišče in revizijski organi držav članic sodelujejo v duhu zaupanja, pri čemer ohranjajo svojo neodvisnost.
[…]“
3 Člen 142(1) Uredbe št. 1605/2002 določa:
„Komisija, druge institucije, organi, ki vodijo prihodke ali odhodke v imenu Skupnosti, in končni upravičenci do plačil iz proračuna, dajo Računskemu sodišču na voljo vsa sredstva in vse informacije, za katere Računsko sodišče meni, da so potrebni za izvajanje njegove naloge. Računskemu sodišču dajo na voljo vso dokumentacijo v zvezi z odobravanjem in izvajanjem pogodb, ki se financirajo iz proračuna Skupnosti, in vse poslovne knjige gotovine ali materiala, vse računovodske evidence ali dokazila in tudi upravne dokumente v zvezi z njimi, vse dokumente v zvezi s prihodki in odhodki, vse evidence premoženja, vse organigrame služb, za katere Računsko sodišče meni, da so potrebni za revidiranje izkaza realizacije proračuna in izkaza finančnega izida na podlagi evidenc ali na kraju samem, ter vse dokumente in podatke, pripravljene ali arhivirane na magnetnih medijih.
Druge službe in notranje revizijske službe zadevnih nacionalnih uprav dajo Računskemu sodišču na voljo vsa sredstva, za katera slednje meni, da so potrebna za izvajanje njegove naloge.
Prvi pododstavek se uporablja tudi za fizične ali pravne osebe, ki prejemajo plačila iz proračuna Skupnosti.“
4 Sklep Sveta z dne 29. septembra 2000 o sistemu virov lastnih sredstev Evropskih skupnosti (2000/597/ES, Euratom) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 200), sprejet na podlagi člena 269 ES in člena 173 AE, v členu 2(1)(c) in (d) določa:
„Lastna sredstva v proračunu Evropske unije sestavljajo prihodki iz naslednjih virov:
[…]
c) uporabe enotne stopnje od usklajenih osnov za odmero [davka na dodano vrednost, v nadaljevanju: DDV], določene v skladu s pravili Skupnosti, ki velja za vse države članice. Osnova za odmero DDV, ki se upošteva v ta namen, za posamezno državo članico ne sme biti višja od 50 % [bruto nacionalnega proizvoda, v nadaljevanju: BNP], kakor je opredeljen v odstavku 7;
d) deleža – ki se določi po proračunskem postopku glede na skupni znesek vseh drugih prihodkov – od vsote BNP vseh držav članic.“
5 Člen 8(2) Sklepa 2000/597 določa:
„Na predlog Komisije in po posvetovanju z Evropskim parlamentom Svet soglasno sprejme potrebne določbe za uporabo tega sklepa in za zagotovitev nadzora zbiranja, dajanja na razpolago Komisiji in plačil prihodkov iz členov 2 in 5, kar pa ne vpliva na revizijo računovodske evidence in preglede njene zakonitosti in rednosti, ki jo določa člen 248 Pogodbe o ES in člen 160c Pogodbe Euratom, pri čemer so revizije in pregledi povezani predvsem z zanesljivostjo in učinkovitostjo nacionalnih sistemov in postopkov za ugotavljanje osnove za lastna sredstva DDV in BNP, ter na način izvajanja nadzora v skladu s členom 279(c) Pogodbe ES in členom 183, točka (c), Pogodbe Euratom.“
6 Sklep 2000/597 je bil nadomeščen s Sklepom Sveta z dne 7. junija 2007 o sistemu virov lastnih sredstev Evropskih skupnosti (2007/436/ES, Euratom) (UL L 163, str. 17), ki je začel učinkovati 1. januarja 2007. V skladu s členom 2(1)(b) in (c) tega sklepa lastna sredstva v splošnem proračunu Unije še naprej sestavljajo med drugim prihodki, ki izvirajo iz uporabe enotne stopnje, veljavne za vse države članice, za usklajeno osnovo za odmero DDV, določeno v skladu s predpisi Skupnosti, in iz uporabe enotne stopnje – ki se določi po proračunskem postopku glede na skupni znesek vseh drugih prihodkov – za vsoto bruto nacionalnih dohodkov (v nadaljevanju: BND) vseh držav članic.
7 Člen 2(1) Uredbe Sveta (EGS, Euratom) št. 1553/89 z dne 29. maja 1989 o dokončni enotni ureditvi zbiranja lastnih sredstev, pridobljenih iz davka na dodano vrednost (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek, 1, str. 197) določa:
„Osnova za sredstva DDV se določi iz obdavčljivih transakcij, navedenih v členu 2 [Šeste direktive Sveta z dne 17. maja 1977 o usklajevanju zakonodaje držav članic o prometnih davkih – skupni sistem davka na dodano vrednost: enotna osnova za odmero (77/388/EGS) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 9, zvezek 1, str. 23, v nadaljevanju: Šesta direktiva o DDV)] […]“
8 Člen 3 Uredbe št. 1553/89 določa:
„Brez poseganja v člena 5 in 6 se za določeno koledarsko leto osnova za sredstva DDV izračuna tako, da se skupni neto prihodki iz DDV, ki jih pobere država članica v navedenem letu, delijo s stopnjo, po kateri je bil DDV odmerjen v navedenem letu.
Če se v državi članici uporablja več kakor ena stopnja DDV, se osnova za sredstva DDV izračuna tako, da se skupni neto prihodki iz DDV delijo s ponderirano povprečno vrednostjo [stopnjo] DDV. […]“
9 V uvodnih izjavah 1 in 2 Uredbe št. 1798/2003 je navedeno:
„(1) Davčna utaja in izogibanje davkom, ki sega čez meje držav članic, povzroča proračunske izgube in kršitev načela poštenega obdavčevanja in lahko povzroči izkrivljanje pretoka kapitala in pogojev konkurence. Zato vpliva na delovanje notranjega trga.
(2) Boj proti utaji [DDV] zahteva tesno sodelovanje med upravnimi organi v vsaki državi članici, ki so odgovorni za uporabo določb na navedenem področju.“
10 Člen 1(1) Uredbe št. 1798/2003 določa:
„Ta uredba določa pogoje, pod katerimi sodelujejo upravni organi v državah članicah, odgovorni za uporabo predpisov o DDV na dobave blaga in storitev, pridobitve blaga znotraj Skupnosti in uvoz blaga, drug z drugim in s Komisijo, da se zagotovi izpolnjevanje obveznosti z navedenimi predpisi.
Zato določa pravila in postopke, ki omogočajo pristojnim organom držav članic, da sodelujejo in izmenjujejo kakršne koli informacije drug z drugim, ki jim lahko pomagajo, da se izvede pravilna odmera DDV.
Ta uredba določa tudi pravila in postopke za elektronsko izmenjavo nekaterih informacij, zlasti glede DDV na transakcije znotraj Skupnosti.
[…]“
11 Člen 3(2) Uredbe št. 1798/2003 določa:
„Vsaka država članica določi en sam centralni urad za zvezo, na katerega se prenese glavna odgovornost za stike z drugimi državami članicami na področju upravnega sodelovanja. […]“
12 Člen 5, ki je v poglavju II, naslovljenem „Izmenjava informacij na zahtevo“, Uredbe št. 1798/2003, določa:
„1. Na zahtevo organa prosilca mu zaprošeni organ sporoči informacije iz člena 1, vključno z informacijami, ki se nanašajo na poseben primer ali primere.
2. Za namen posredovanja informacij iz odstavka 1 zaprošeni organ poskrbi za izvedbo kakršnih koli uradnih preiskav, ki so potrebne za pridobitev takih informacij.
3. Zahtevek iz odstavka 1 lahko vsebuje obrazložen zahtevek za posebno uradno preiskavo. […]
[…]“
13 Poglavje IV Uredbe št. 1798/2003, naslovljeno „Izmenjava informacij brez predhodne zahteve“, določa samodejno izmenjavo nekaterih informacij.
14 V skladu z določbami poglavja V te uredbe vsaka država članica uvede elektronsko zbirko podatkov, v kateri hrani in obdeluje raznovrstne informacije, povezane s transakcijami znotraj Skupnosti, in elektronsko zbirko podatkov, ki vsebuje evidenco oseb, ki so jim bile v tej državi članici izdane identifikacijske številke za DDV. V teh določbah so tudi opredeljeni pogoji, pod katerimi lahko vsaka država članica pridobi dostop do navedenih informacij.
15 Predmet Uredbe Komisije (ES) št. 1925/2004 z dne 29. oktobra 2004 določitvi podrobnih pravil za izvajanje nekaterih določb Uredbe Sveta (ES) št. 1798/2003 (UL L 331, str. 13) je zlasti določiti kategorije informacij za izmenjavo brez predhodnega zahtevka, pogostnost izmenjav informacij in tudi sprejetje podrobnih pravil za ureditev izmenjave informacij, ki se sporočajo po elektronski poti na podlagi Uredbe (ES) št. 1798/2003.
Dejansko stanje in predhodni postopek
16 Računsko sodišče je z dopisom z dne 26. junija 2006 obvestilo nemško zvezno računsko sodišče o svoji nameri, da v obdobju od 10. do 13. oktobra 2006 pride v Nemčijo, zato da bi tam na podlagi člena 248 ES opravilo preglede, ki so povezani z lastnimi sredstvi iz naslova DDV (v nadaljevanju: sredstva iz naslova DDV) in se nanašajo na sodelovanje upravnih organov držav članic na področju DDV, kot določa Uredba št. 1798/2003. Napovedan cilj je bil, prvič, preveriti, ali je Zvezna republika Nemčija uvedla upravne in organizacijske strukture, potrebne za navedeno upravno sodelovanje, in drugič, preizkusiti, kako v praksi poteka to sodelovanje pri zahtevkih za informacije iz člena 5 navedene uredbe.
17 Revizija bi morala biti opravljena v glavnem pri centralnem uradu za zvezo, in če bi bilo treba, pri drugih nacionalnih službah, udeleženih pri upravnem sodelovanju. Računsko sodišče je v istem dopisu od nemškega zveznega računskega sodišča zahtevalo, naj navede, ali se namerava udeležiti navedene revizije na podlagi člena 248(3) ES.
18 Računsko sodišče je z dopisom z dne 7. septembra 2006 nemškemu zveznemu računskemu sodišču poslalo dokument, v katerem so bile še podrobnosti programa nameravanega revizijskega obiska, pri tem pa je zahtevalo predhodno posredovanje nekaterih informacij. Nemško zvezno računsko sodišče je bilo zaprošeno, da navedeni program in zahtevek za predhodne informacije posreduje centralnemu uradu za zvezo.
19 V skladu z navedenim programom se je moral revizijski obisk nanašati na organizacijo, opremo in način delovanja centralnega urada za…
